世界移民报告------108

移民概念

因此，这两个契约采用了理解“难民”概念余留部分的方式定义“移民”，即将移民定义为居 住在自身来源国以外且不是难民的人（图 1）：“除难民以外的各类人的集合 ”。16 相较之下， 联合国人口 司使用了一个更具包容性的定义， 即居住在来源国以外的任何人都是移民。

      两个契约的形成过程是非常不同的。《难民问题全球契约》是由联合国难民事务高级专员署 （联合国难民署， UNHCR）在 2016 年 9 月的联合国难民和移民问题首脑会议之前，在其试行难民 问题全面响应框架（Comprehensive Refugee Response Framework ，CRRF）期间起草的。18 联合国 难民署与各国及其他利益相关方组织了一系列专题讨论与政府间磋商（见图2）。联合国难民署在整 个起草过程中共收到联合国会员国和其他利益相关方提交的500 多份书面材料。19  2018 年 12 月， 联合国难民署提出的最后草案经第三委员会表决，于第七十三届联合国大会上以 176 票赞成， 1 票 反对（美国）， 3 票弃权被通过。

 相对而言，尽管有联合国负责国际移民问题秘书长特别代表办公室的密切参与和支持， 《移民 问题全球契约》的编写进程还是牢牢掌握在各国手中。墨西哥和瑞士两国被指定为编写进程的共同 推动者， 负责起草该契约。起草的第一阶段包括在国际、区域和国家层面的长达六个月的磋商讨论， 以及随后的盘点总结。      墨西哥和瑞士共同起草了契约初稿， 并在六个月内主持了 6 轮联合国非正式磋商22。2018 年 7 月， 最后一轮非正式磋商结束，确定了契约最终版，5 个月后的 2018 年 12 月，契约在摩洛哥的特别会议 上获得通过。于纽约召开的联合国大会正式通过了《通过〈安全、有序和正常移民全球契约〉政府 间会议》成果，大会投票结果如下：152 个国家赞成，5 个国家反对，12 个国家弃权。在政府间谈判 开始之前，美国就退出了该契约的编写过程，并在大会上同捷克、匈牙利、以色列和波兰一道投票 反对该契约。弃权的国家包括阿尔及利亚、澳大利亚、奥地利、保加利亚、智利、意大利、拉脱维亚、 利比亚、列支敦士登、罗马尼亚、新加坡和瑞士。23      民族主义、极右翼政党和反移民情绪的兴起（尤其在移民目的地国中）促使一些国家撤回对该 契约的支持，而此种撤回支持有时涉及对契约及其影响的曲解。24 例如，加拿大保守党哈珀政府的移 民部前部长 Chris Alexander 公开谴责反对派领袖 Andrew Scheer 对《契约》影响发表的言论，指出：“Scheer 的言论是错误的；这个契约只是一个政治宣言， 不是具有法律约束力的条约， 不影响我们行 使国家主权。”


《安全、有序和正常移民全球契约》     

 《移民问题全球契约》有四个主要部分。第一部分为开头几段，阐明了契约关于各国之间加强 合作以改善全球移民治理现状的美好愿景。26 这几段重申了契约编写所依据的原则，其中之一为“重 申各国享有根据国际法决定本国移民政策的主权权利以及在本国管辖范围内管理移民的特权”。27 契 约序言承认相关人权文件、协定及历届联合国移民会议成果。      第二部分是该契约核心， 由 23 个目标组成， 这些目标为移民问题的国际合作提供了各式各样的、 全面的方法（详见下表）。每个目标都附有相关行动事例，各国可以借鉴这些行动以实现承诺的既 定目标。这部分是契约的核心——重申各国对其移民政策的决策主权。 




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